La economía de México se encuentra fuertemente centralizada. A pesar de ser una república federal en la cual el país se divide en estados y municipios, los ingresos de estos dos niveles de gobierno dependen fuertemente de la hacienda federal. En este sentido, Sobarzo (1999) menciona que en México las relaciones intergubernamentales se han caracterizado por una fuerte centralización de funciones tanto de ingreso como de gasto en el ámbito federal del gobierno. Este poder central se encargó de controlar al país en todo lo que implicara grandes decisiones. La recaudación de impuestos no fue la excepción, ya que, como lo menciona Sobarzo (2006), el gobierno federal no sólo monopolizó el gasto público, también hizo lo propio con la recaudación de impuestos.

México cuenta en la actualidad con El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que tiene su origen en el año de 1980 cuando se creó el impuesto al valor agregado (IVA). Con la implementación de este sistema, se generaron atribuciones para que el gobierno federal concentrara la recaudación impositiva, restando capacidad recaudatoria a los estados y municipios. Dichas atribuciones quedaron claras en el marco legal planteado; sin embargo, como hace notar Sobarzo (1999), en el caso del gasto público, la distribución de competencias por ámbitos de gobierno ha sido mucho más discrecional y poco sistemática, caracterizada por la falta de reglas de asignación.

El gobierno federal, mediante el SNCF, se encargó de cobrar una serie de impuestos con los que se creó un fondo, el cual se repartiría a los gobiernos estatales y estos a su vez, a los municipios. De este modo, el gobierno federal comenzó a realizar transferencias hacia los estados y los municipios para que pudieran cumplir con sus obligaciones como prestadores de servicios públicos. Arroyo y Sánchez (1996) coinciden con este planteamiento al considerar que el SNCF armonizó el sistema tributario entre los estados de la Federación.

Downs (1957) considera que los gobiernos actúan de manera racional, como es descrito en la teoría económica, buscando maximizar sus beneficios o su utilidad, la cual depende del apoyo político (votos). Por lo tanto, llevan a cabo un mayor gasto hacia aquellas áreas en las cuales se obtengan mayores votos, y dejan de lado a las que no generen tantos.

Lo anterior es relevante al tomar en consideración lo planteado por Oates (2005), respecto a la segunda generación de la teoría del federalismo fiscal. El autor determina que la existencia de dependencia fiscal en los órdenes locales incentiva la disminución de ingresos propios. Del mismo modo, plantea, contrario a lo que se desarrolla en la primera generación de la teoría del federalismo fiscal, que los funcionarios públicos no necesariamente toman decisiones buscando el bien común.

El Estado entonces es visto como una entidad que basa sus decisiones en preferencias e intereses propios. La asignación de recursos se convierte en un mecanismo a través del cual el gobierno nacional puede influir en el comportamiento de los gobiernos municipales. El aumento o la disminución de transferencias condiciona el actuar de las unidades subnacionales. El Gobierno Federal tendría incentivos para apoyar a aquellos estados o municipios que sean gobernados por su mismo partido político o coalición.

En países que cuentan con un régimen fiscal con alto grado de centralización, los bienes públicos locales se administran de manera discrecional (Weingast, 2013). Esto da como resultado que todo aquello que el Estado debería brindar para la población en general, se brinda sólo a una parte de la población con la finalidad de influir en su comportamiento en los procesos electorales.

Diversos estudios han analizado el papel de las transferencias que realizan los gobiernos federales hacia los municipios. Sour (2013), establece que, al aumentar el monto de estas participaciones, los gobiernos municipales gastan más que el equivalente a un aumento en el ingreso privado.³

Stein (1999) por su parte, considera que, bajo determinadas circunstancias, el federalismo fiscal genera que los gobiernos aumenten su gasto; debido, precisamente, a que los ingresos no son recaudados, sino otorgados por la federación. Este gasto excesivo suele destinarse a cuestiones de gasto corriente y no a actividades productivas. Pérez (2002) encontró que los ingresos vía participaciones federales representan la mayoría de los ingresos en los municipios de México, esta cifra es cercana al 60

El componente político puede influir en las decisiones tomadas tanto en la administración pública federal como en la estatal. En este sentido, Gámez e Ibarra-Yúnez (2009) señalan como posible línea de investigación el estudio de gobiernos estatales con mayoría en el Congreso respecto a los que no la tienen. Afirman que se podría esperar que los gobernadores que cuenten con mayoría en el Congreso tuvieran una conducta más oportunista. Reyes, Mejía y Riguzzi (2013) estudian los efectos que en las decisiones presupuestales tiene el hecho de que el presidente de la República tenga la misma filiación política que la mayoría de los diputados.

Valenzuela e Hinojosa (2017) desarrollan en su trabajo un modelo de regresión para un panel de datos con información de las 31 entidades federativas mexicanas para el período 2005-2014, donde incorporan la variable contrapeso político como variable dicotómica, que asume valores de 1 cuando el gobernador y la mayoría de los legisladores del congreso local de la entidad i en el año t provienen del mismo partido político; y valor de 0 en caso contrario. Los autores encuentran efectos positivos en el nivel de ingresos provenientes de fuentes tributarias cuando la mayoría de los legisladores locales tiene una filiación partidista distinta a la del gobernador. Sin embargo, su estudio se enfoca en determinar los efectos que las transferencias federales tienen en el desempeño fiscal local.

Kraemer (1997), citado en Valenzuela e Hinojosa (2017), analiza los sistemas de transferencias en Argentina, México y Brasil, y concluye tres aspectos fundamentales: i) no se observa principio de equidad, pues los estados con mayores ingresos per cápita recibieron mayores transferencias per cápita; ii) no funciona el principio de incentivo, dado que el esfuerzo fiscal de los estados no afecta la distribución de transferencias; y iii) se viola el principio de no discriminación política, ya que en el sistema de transferencias las decisiones sobre ingresos, gasto y deuda son asumidas bajo criterios políticos.

Ruiz-Porras y García-Vázquez (2014) consideran que el partido político que gobierna en el nivel federal tiene una disposición mayor para aumentar las participaciones hacia los municipios en los cuales gobierna el mismo partido. Llegaron a esta conclusión examinando las tendencias cuantitativas sobre las transferencias planeadas para grupos de municipios con niveles de desarrollo y de preferencia política comunes, tomando como base un panel de datos de 873 observaciones en los 125 municipios del estado de Jalisco en el periodo 2005-2011.

Esto también puede presentarse en los niveles locales. Ibarra, González y Sotres (2013) analizaron la filiación política entre los municipios y los gobiernos estatales. Cuando el alcalde y el gobernador son del mismo partido político, existe una mayor dependencia financiera entre ambos. También cuando los municipios son gobernados por un partido político que mayoritariamente controla el congreso, pueden surgir situaciones de endeudamiento significativas. Todo ello condiciona la salud de las finanzas públicas en ese nivel de gobierno.

La idea central de esta investigación es analizar si para el estado de San Luis Potosí bajo el marco del federalismo fiscal en México, el Gobierno Federal tiende a otorgar un mayor monto de recursos a aquellos municipios del estado con los que comparte filiación política. También se analiza si el otorgamiento de recursos se da cuando el partido político a nivel estatal comparte filiación política federal, si es así, se genera una filiación política entre los tres órdenes de gobierno.⁴ Si bien existen estudios que analizan esta problemática, no se encontraron estudios para el estado de San Luis Potosí, por lo que la presente investigación pretende ayudar a la generación de evidencia sobre el federalismo fiscal y las aportaciones hacia los municipios potosinos.

Las asignaciones de recursos que fueron estudiadas fueron el Ramo general 33, el Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, del 2000 al 2018. Con los datos agrupados se generó un panel de 1102 observaciones. Para estos datos se generaron modelos de estimación, los cuales se han analizado a través de la regresión múltiple y con el modelo de efectos fijos. Las estimaciones se realizaron para cada uno de los fondos mencionados.

Los resultados muestran que, tanto para el Ramo 33 como el Fondo de Fomento Municipal, no se observa influencia de filiación política federal o conjunta en los distintos órdenes de gobierno como determinantes para la asignación de recursos; sin embargo, para el Fondo General de Participaciones, sí se observa evidencia estadística significativa de mayores asignaciones de recursos per cápita para aquellos municipios con filiación política tanto federal como conjunta.

La centralización de las principales fuentes de recaudación y el reparto de los recursos que de ahí se obtienen pueden generar problemas de ineficiencia en la asignación de recursos. Esta investigación presenta evidencia de que en el estado de San Luis Potosí dicha asignación para ciertos fondos puede responder a criterios de filiación política, por lo que no se estarían cumpliendo los objetivos planteados para cada fondo. De ser así, esta investigación aporta evidencia para el diseño y generación de mecanismos de reparto que definan claramente los principios económicos y las fórmulas técnicas que eliminen la posibilidad discrecional de criterios políticos.

El artículo se integra de la siguiente forma: en la siguiente sección, se revisa la literatura sobre el Sistema de Coordinación Fiscal en México y de cada uno de los fondos utilizados; posteriormente, se describe la metodología utilizada; se presentan los resultados y análisis de la investigación; finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones.

Diversos estudios muestran los posibles efectos que pueden tener las transferencias federales a los estados o municipios. López y Mayo (2015) elaboran un análisis comparativo entre los estados mexicanos de Chiapas y Nuevo León en un periodo de 20 años, entre 1990 y 2010. Dicho trabajo concluye que el sistema de aportaciones federales llevado a cabo en México, a partir de la década de 1980, ha generado problemas de dependencia por parte de las economías locales, ya que gran parte de sus recursos son proporcionados por el gobierno federal.

Bueno, Netzahuatl y Sánchez (2017) analizaron las finanzas públicas municipales desde 1990 hasta el año 2010 y agruparon a cada uno de los municipios mexicanos, según el índice de marginación utilizado por el Consejo Nacional de Evaluación de Políticas de Desarrollo Social (CONEVAL); por un lado, encontraron que los municipios con más alta marginación tienen mayores problemas para tener ingresos propios, por lo que dependen en gran medida de las participaciones federales. Por otro lado, los municipios con menor grado de marginación dependen menos de las participaciones federales, pero recurren con frecuencia al endeudamiento público. Con esto se puede inferir que sus ingresos también son insuficientes para los servicios que deben brindar. De igual manera, analizaron otros factores para la asignación de participaciones federales como la filiación política de los gobiernos municipales, así como la presencia de los ciclos electorales. Aunque en el caso de ambos, no se encontró evidencia estadísticamente significativa en los modelos utilizados por los autores.

Iregui, Melo y Ramos (2004) estudian mediante datos tipo panel la recaudación del impuesto predial en Colombia en el período 1990-2002. Los autores encontraron una relación negativa entre las transferencias federales y la recaudación de dicho impuesto local.

Mendoza (2009) estimó, para el periodo 2003-2013, un modelo de vectores autorregresivos de datos panel para las 32 entidades en México. Concluye que existe mayor pereza recaudatoria, así como menor transparencia cuando se presentan mayores transferencias por parte del gobierno federal hacia las entidades.

Ibarra (2013) empleó un panel de datos para analizar cuatro diferentes variables en el periodo 1998-2006, con la información de corte transversal de los 31 estados que en aquel entonces formaban parte de la federación. Su hallazgo fue encontrar evidencia estadística significativa de que las diferencias institucionales (leyes, reglamentos, etc.) ayudan a explicar los distintos grados de dependencia entre los estados y la federación. Bajo uno de los modelos planteados por el autor, se comprobó que la filiación política influye en la asignación de las participaciones federales.

Valenzuela e Hinojosa (2017) desarrollan en su trabajo un modelo de regresión para un panel de datos con información de las 31 entidades federativas mexicanas para el período 2005-2014, donde incorporan la variable contrapeso político como variable dicotómica, que asume valores de 1 cuando el gobernador y la mayoría de los legisladores del congreso local de la entidad i en el año t provienen del mismo partido político; y valor de 0 en caso contrario. Los autores encuentran efectos positivos en el nivel de ingresos provenientes de fuentes tributarias cuando la mayoría de los legisladores locales tiene una filiación partidista distinta a la del gobernador. Sin embargo, su estudio se enfoca en determinar los efectos que, sobre el desempeño fiscal local, tienen las transferencias federales.

Es común que los partidos políticos que no tienen mayoría en determinado periodo y la población en general, consideren que los gobiernos en el poder utilicen la política económica para influir en la percepción de sus habitantes y logren convencerlos de votar por su mismo partido en los siguientes procesos electorales. El trabajo de Mejía, Reyes y Melquiades (2016) se enfoca en el ciclo político presupuestal en el estado de México, que tuvo el mayor número de habitantes durante el periodo 1980-2011. En él, encontraron que diversos componentes del gasto público se han manejado con objetivos electorales en diferentes episodios. Si bien son ciertos sus hallazgos, también consideraron que debe hacerse un análisis más extensivo en la materia.

Para el caso de América Latina, Acuña, Carrasco, Carrasco y Cazor (2017) generaron un estudio de las transferencias realizadas hacía 345 comunas en Chile. Sus resultados arrojaron discrecionalidad en algunas de las transferencias generadas por el gobierno nacional. Además, un monto mayor de transferencias hacia aquellas comunas que son gobernadas por la misma coalición política. El aumento de las transferencias también tiende a ser mayor en época de elecciones (Corvalan, Cox y Osorio, 2018).

La asignación de los recursos públicos con criterios políticos también puede realizarse en el rubro de la inversión. Livert, Gainza y Mogollón (2018) encontraron que, para un panel de datos de 1990 a 2013, la asignación de inversión en Chile se concentró en áreas donde los resultados de las elecciones, tanto nacionales como municipales, tuvieron resultados favorables para la coalición del gobierno. Esto lleva a que los gobiernos nacionales concentren sus políticas más importantes en los municipios que se encuentran alineados, convirtiéndolos en activos valiosos en términos políticos (Livert, Gainza y Acuña, 2019; Toro y Lara, 2019).

Para el caso de Brasil, Soares y Melo (2016) realizaron un análisis descriptivo y una regresión estadística respecto a las transferencias voluntarias del Gobierno Brasileño generadas hacia los municipios entre 1995 y 2010. Los resultados indican que dichas transferencias se realizaron apegadas a criterios políticos y no a un carácter redistributivo.

Por su parte, Deda y Kauchakje (2019) analizaron la influencia de los distritos electorales de Brasil y cómo su desproporcionalidad genera incentivos para gastos y transferencias discrecionales hacia los mismos. Lo anterior da como resultado que existan diversos mecanismos para mantener la discrecionalidad en la asignación de recursos.

Diversos trabajos de investigación en los últimos años han aplicado la metodología de datos tipo panel para mostrar los efectos que pueden tener las transferencias de la federación sobre los municipios o estados en diversos aspectos, por ejemplo: Iregui, Melo y Ramos (2004), Mendoza (2009), Ibarra (2013), Soares y Melo (2016), Valenzuela e Hinojosa (2017), Livert, Gainza y Mogollón (2018).

En concordancia con los mencionados autores, se considera que el uso de estimaciones tipo panel son las más adecuadas para capturar los efectos de filiación política en los municipios del estado de San Luis Potosí sobre la asignación de transferencias federales a los municipios. Adicionalmente, como menciona Baltagi (1995), los datos tipo panel tienen la ventaja de que, al combinar series de tiempo de las observaciones de corte transversal, proporcionan una mayor cantidad de datos, más variabilidad, menos colinealidad entre variables, más grados de libertad y una mayor eficiencia en las estimaciones. Además, reducen el sesgo posible si se agregan individuos o agentes en conjuntos numerosos. Permite enriquecer el análisis empírico de manera que no sería posible con sólo datos de corte transversal o de series de tiempo. Finalmente, no tomar en cuenta los efectos de cada entidad puede generar que los resultados se modifiquen al usar una u otra técnica. En conclusión, se considera que el método de datos tipo panel es el más adecuado para el objetivo de la presente investigación; sin embargo, se realiza también la estimación de datos agrupados para verificar si la relación se mantiene bajo otra estimación.

Para la construcción del panel de datos, se recopiló información del apartado de Finanzas Públicas Estatales y Municipales en la página web del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Se obtuvo información de las finanzas públicas de los 58 municipios del estado de San Luis Potosí en el periodo 2000-2018. Específicamente, se recopiló información sobre las aportaciones federales del Ramo General 33, del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal y sobre los Ingresos propios recaudados por los municipios. Ésta última como variable de control para medir el desempeño fiscal de los municipios; igualmente, del INEGI se obtuvo información sobre el Índice Nacional de Precios al Consumidor para cada uno de los años.

En el Consejo Nacional de Población (CONAPO) se obtuvo información relativa a la población⁵ y al Índice de Marginación para cada uno de los municipios. Para efectos de análisis, se clasificaron los municipios según su densidad poblacional, como una variable proxy a su nivel de desarrollo local. Esta forma de medir el desarrollo local fue propuesta por Martínez, Flamand y Hernández (2008). Los municipios fueron clasificados en cinco grupos de densidad (medidos en hab/km2): muy baja densidad poblacional (0<dens<10), baja densidad (10 ≤ dens< 50), media (50 ≤ dens< 100), alta (100 ≤ dens< 1000) y muy alta densidad (dens ≥ 1000).

Para conocer la filiación política de los gobiernos municipales, se obtuvo información del Consejo Estatal Electoral y Participación Ciudadana de San Luis Potosí (CEEPAC). Dicha información no fue de carácter numérico, sino sobre el partido político que gobernó a nivel municipal y se contrastó con el partido político que gobernó a nivel estatal y federal; si existió filiación política entre ambos órdenes de gobierno, se caracterizó en el panel de datos con el número 1; en caso de no existir coincidencia de partido político se caracterizó en el panel de datos con el número 0. Finalmente, dada la dependencia de los ingresos federales de los ingresos petroleros se incluyó como variable de control el precio de la mezcla mexicana de petróleo, obteniendo la información del Sistema de Información Energética (SIE) de la Secretaria de Energía.

El análisis de los 58 municipios en el periodo de 2000-2018 permitió construir un panel de datos de 1102 observaciones. Para una correcta interpretación, los datos fueron deflactados mediante el Índice Nacional de Precios al Consumidor (2018=100). Adicionalmente, mediante los datos de población y sus tasas de crecimiento todos los valores fueron transformados a términos per cápita.

En el cuadro 1 se describen las variables que se emplean en el estudio y que serán utilizadas en los modelos de estimación, para esto se utiliza un panel de datos con un modelo de regresión agrupada y el modelo de efectos fijos. En este estudio se utilizan como variables dependientes los datos correspondientes al Ramo general 33, el Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal.

Cuadro 1

El análisis empírico busca analizar si el Gobierno Federal tiende a otorgar un mayor monto de recursos a aquellos municipios del estado de San Luis Potosí con los que comparten filiación política. Sin embargo, a ciertos municipios podrían asignárseles cantidades mayores de recursos por cuestiones económicas o de operación del propio fondo. Tomando en cuenta lo anterior, en las estimaciones se agregaron variables de control. Específicamente, se incluyó el precio de la mezcla mexicana de petróleo debido a la dependencia petrolera de las finanzas públicas federales, lo cual puede ir en detrimento de las transferencias a los municipios.

Ruiz-Porras y García-Vázquez (2014) consideran que las participaciones y aportaciones federales se reparten sobre la base del esfuerzo recaudatorio local, el número de habitantes y el grado de marginalidad se toman como variables explicativas la densidad poblacional, el índice de marginación social e ingresos propios recaudados por los municipios.⁶

En la ecuación 1) se pretende analizar el efecto de la filiación política federal (apf) con las asignaciones a cada uno de los municipios. Por su parte, en la ecuación 2) se analizan los efectos de una filiación política conjunta, que se da cuando el partido político a nivel estatal comparte filiación política federal, lo que genera una filiación política entre los tres órdenes de gobierno. Esto se ha denominado, para la presente investigación, filiación política conjunta.

l n ( y i t ) = α i t + β 1 F p f i t + β 2 i m s i t + β 3 d e n p o b i t + β 4 l n ( i n g p i t ) + β 5 l n ( P M M E i t ) + u i t (1)

l n ( y i t ) = α i t + β 1 F p c i t + β 2 i m s i t + β 3 d e n p o b i t + β 4 l n ( i n g p i t ) + β 5 l n ( P M M E i t ) + u i t (2)

Donde β 1 representa en las ecuaciones 1) y 2) respectivamente, el efecto que la filiación política de dos órdenes de gobierno federal-municipal o de tres federal-estatal-municipal tiene sobre las transferencias condicionadas (Ramo 33) o no condicionadas (FGP y FFM) a los municipios. Es importante destacar que cada ecuación se estima para cada uno de los fondos definidos como variables explicativas.

En esta sección se presentan los resultados de estimación para los tres fondos estudiados, el análisis se divide en la existencia de filiación política federal (gobierno federal-municipal) y filiación política de los tres órdenes de gobierno.

En países que cuentan con un régimen fiscal con alto grado de centralización, la recaudación y el reparto de los recursos que de ahí se obtienen pueden generar problemas de ineficiencia en la asignación de recursos. Diversos estudios han demostrado que dicha asignación puede darse de manera discrecional por cuestiones políticas y no técnicas.

El objetivo central de esta investigación fue analizar si el Gobiernos Federal tiende a otorgar un mayor monto de recursos a aquellos municipios de San Luis Potosí con los que comparten filiación política tanto federal como de los tres órdenes de gobierno.

Después de haber analizado la asignación de recursos del Ramo general 33, del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal del 2000 al 2018, se concluye que, en las transferencias del Ramo 33 y del Fondo de Fomento Municipal, no se observa influencia de filiación política, tanto federal como conjunta, como determinantes para la asignación de recursos. Sin embargo, para el Fondo General de Participaciones, sí se observa evidencia estadísticamente significativa de mayores asignaciones de recursos per cápita para aquellos municipios con filiación política tanto federal como conjunta.

Es relevante mencionar que en la actualidad los gobiernos municipales son ampliamente dependientes de los recursos que les asigna el Gobierno Federal, por lo que una de las tareas pendientes es que los gobiernos municipales puedan contar con una mayor cantidad de recursos obtenidos de manera propia. Esto tenderá a disminuir las transferencias por parte del Gobierno Federal y con base en las estimaciones obtenidas no se presten a ser asignadas por criterios de filiación política.

Los resultados obtenidos aportan evidencia para diseñar mecanismos de reparto que definan claramente los principios económicos y las fórmulas técnicas que eliminen la posibilidad discrecional de criterios políticos.

En la literatura económica relacionada con el campo de finanzas públicas, también se encuentran los temas de ciclo político económico y ciclo económico presupuestal. Éstos pueden ser complementarios para futuras líneas de investigación, con las que podría examinarse si en los años electorales el monto de participaciones y aportaciones del gobierno federal hacia los municipios fue mayor que en los años que no son considerados electorales.